2018-03-05
作者：光伏產(chǎn)業(yè)觀察
本文摘要： 黨的十九大后的新一屆全國兩會如期而至。面對新時代的三大“攻堅戰(zhàn)”重任，光伏行業(yè)如何落實精準脫貧和污染防治，已成為必須要直面的挑戰(zhàn)。 在3月4日舉行的通威集團全國兩會媒體見面會上，全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元向70余家國際、國內(nèi)權(quán)威媒體介紹了他在本次兩會上的議案，并回答了媒體關(guān)注的問題。這是他在圓滿結(jié)束了20年全國政協(xié)委員履職生涯后，首次以全國人大代表身份參加全國兩會。
黨的十九大后的新一屆全國兩會如期而至。面對新時代的三大“攻堅戰(zhàn)”重任，光伏行業(yè)如何落實精準脫貧和污染防治，已成為必須要直面的挑戰(zhàn)。
在3月4日舉行的通威集團全國兩會媒體見面會上，全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元向70余家國際、國內(nèi)權(quán)威媒體介紹了他在本次兩會上的議案，并回答了媒體關(guān)注的問題。這是他在圓滿結(jié)束了20年全國政協(xié)委員履職生涯后，首次以全國人大代表身份參加全國兩會。
針對光伏行業(yè)發(fā)展，劉漢元以人大議案的形式建議：面對大氣污染治理難題，要利用我國政治體制優(yōu)勢，用五到十年時間，打一場空氣環(huán)境生態(tài)脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)“空氣脫貧”“環(huán)境脫貧”“生態(tài)脫貧”；針對目前光伏扶貧發(fā)展現(xiàn)狀，應提升光伏扶貧項目質(zhì)量，實現(xiàn)適度集中化、規(guī)模化。他倡議光伏行業(yè)攜起手來，共同為保障全體國民的健康，滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，實現(xiàn)我國經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展而不懈奮斗。
用五到十年時間，打一場空氣環(huán)境生態(tài)脫貧攻堅戰(zhàn)
在《關(guān)于發(fā)揮我國政治體制優(yōu)勢 打一場空氣環(huán)境生態(tài)脫貧攻堅戰(zhàn)的議案》中，劉漢元代表談到，習近平總書記在十九大報告中明確指出，要加快生態(tài)文明體制改革，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，大力推進綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展。伴隨我國經(jīng)濟發(fā)展不斷加快，國內(nèi)霧霾和生態(tài)環(huán)境壓力越來越大，廣大人民群眾已把呼吸到一口新鮮干凈的空氣作為一種奢侈，這事實上已成為與當年吃不飽穿不暖同樣嚴峻的問題。以光伏、風能為代表的可再生能源產(chǎn)業(yè)作為我國在全球最具競爭力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，作為改善國人呼吸和空氣質(zhì)量的最核心產(chǎn)業(yè)，是與我國扶貧攻堅事業(yè)同等重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，我國完全可以發(fā)揮國家政治體制優(yōu)勢，全力支持促進光伏、風能等可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，用五到十年時間集中力量再打一場扶貧攻堅戰(zhàn)，讓全體國民從空氣、環(huán)境和生態(tài)貧困中徹底脫貧。
改革開放至今已整整四十年，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，我國取得了舉世矚目的發(fā)展成就，國內(nèi)生產(chǎn)總值穩(wěn)居全球第二，綜合國力不斷增強，全球話語權(quán)大幅提升，高鐵、光伏、航天、超級計算機等產(chǎn)業(yè)已成為了享譽全球的亮麗名片，中國逐漸從制造業(yè)大國轉(zhuǎn)變?yōu)橹圃鞓I(yè)強國，從世界工廠轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜缪邪l(fā)基地，從中國制造轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊窃?，人民物質(zhì)生活水平得到極大改善和提高，實現(xiàn)了由貧窮到溫飽再到整體小康的跨越式轉(zhuǎn)變。到2020年，我國最后7000萬貧困人口也將全部脫貧，從而在我國徹底消除貧困，這將是人類歷史上從未有過的巨大功績。
與此同時，伴隨我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，盡管國家近年來舉國之力加大環(huán)境治理，一些地區(qū)也有了明顯改善，如京津唐地區(qū)去冬到今春空氣質(zhì)量就有了大幅改觀，但國內(nèi)生態(tài)環(huán)境總體上仍面臨巨大壓力，長時間、大面積的霧霾天氣依然困擾著我國大部分省市，人民群眾無不渴望著能時時呼吸到新鮮干凈的空氣，仍期望著時時看到青山綠水藍天白云。以此角度看，這已成為了與當年廣大人民群眾吃不飽、穿不暖同樣嚴峻的問題，甚至衍生出了我國另一種意義上更殘酷的貧困，那就是“空氣貧困”、“環(huán)境貧困”和“生態(tài)貧困”。因此，為更有力保障全體國民的健康，滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，實現(xiàn)我國經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，我國上下迫切需要且完全有能力像今日的扶貧攻堅那樣，充分發(fā)揮政治和體制優(yōu)勢，用5-10年時間再一次實現(xiàn)空氣、環(huán)境和生態(tài)的徹底“脫貧”。
在這場“空氣、環(huán)境和生態(tài)脫貧”的攻堅戰(zhàn)中，發(fā)展以光伏、風能為代表的可再生能源正是贏得戰(zhàn)役的主力軍。以光伏為例，作為目前人類可使用的能源中一次轉(zhuǎn)化效率最高，并且使用最簡單、最可靠、最經(jīng)濟的可再生能源，光伏具備十分獨特的優(yōu)勢，是當前及未來新能源發(fā)展的主要選擇。近十年來，中國光伏產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了從一路追趕、齊頭并進到全面超越的華麗轉(zhuǎn)身，在技術(shù)、規(guī)模、成本上已全球領(lǐng)先，可以說中國已經(jīng)牢牢執(zhí)住全球光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的牛耳，形成了與中國高鐵同樣強大的全球影響力，中國光伏產(chǎn)業(yè)已成為了全球最具競爭力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，成為了改變?nèi)祟惿钆c發(fā)展方式的重大產(chǎn)業(yè)，成為了改善中國人呼吸和空氣最核心的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是與我國扶貧攻堅事業(yè)同等重要的產(chǎn)業(yè)，更是人類五千年發(fā)展史上具有劃時代意義的重要產(chǎn)業(yè)。近年來，在光伏產(chǎn)業(yè)向縱深推進的過程中，一些問題也成為了阻礙產(chǎn)業(yè)長期、健康發(fā)展的攔路虎。
一是稅費負擔是制約光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的頭號攔路虎
當前，我國光伏產(chǎn)業(yè)從上游的多晶硅等原材料，到中游電池片、組件等一系列元器件的生產(chǎn)，再到下游的光伏發(fā)電，都被全額征收各種稅費，主要包括：25%的企業(yè)所得稅、17%的增值稅及其附加，還有海域使用費、土地使用稅、印花稅、房產(chǎn)稅等超過20種其他稅費，就連國家補貼的發(fā)電收入都還要全部繳納增值稅及附加和企業(yè)所得稅。如再考慮社保因素，稅費將更加驚人。根據(jù)光伏發(fā)電項目數(shù)據(jù)平均測算，企業(yè)實際繳納的度電增值稅達到1毛到1毛5分。企業(yè)獲得貸款后，利息要被全額計收增值稅且不能抵扣，但銷售收入?yún)s要按照17%稅率計算增值稅，作為成本很大占比的利息完全不能抵扣增值稅,進一步加重了企業(yè)稅費負擔。僅從光伏發(fā)電端看，每度電的稅費已經(jīng)達到1毛7分到2毛3分。事實上，各類稅費成本居高不下已成為了影響光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，影響其比較優(yōu)勢形成，導致光伏發(fā)電需要補貼的最重要原因之一。
二是指標管控思路與市場化交易機制和規(guī)律相悖
此外，當前通過指標控制光伏發(fā)電規(guī)模的管制思路，既不符合也不利于市場化條件下產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。但目前也有觀點提出希望將分布式光伏一并納入指標管控范圍。事實上，在過去五到十年，得益于中國光伏應用的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈上中游新增產(chǎn)能不斷增加和更替，有效帶動了技術(shù)不斷革新和改進，設(shè)備不斷迭代升級，促使成本大幅降低，使得中國光伏產(chǎn)業(yè)贏得了全球發(fā)展先機及絕對的規(guī)模和成本優(yōu)勢，讓歐美日韓等國在中國產(chǎn)業(yè)的巨大壓力下，幾乎失去了新舊更替、技術(shù)迭代的條件，被中國遠遠甩在身后。因此，產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模化發(fā)展，促使設(shè)備、技術(shù)的不斷更新，是光伏成本不斷降低的關(guān)鍵因素，無論集中式還是分布式都應在條件具備時停止指標管理，倘若一味用指標壓制發(fā)展規(guī)模，成本下降速度將大大減緩。
近十年來，光伏發(fā)電成本已下降了90%，全面實現(xiàn)平價上網(wǎng)的曙光已經(jīng)出現(xiàn)，補貼并不會無限擴大。國家能源局新能源司副司長李創(chuàng)軍表示，力爭在2020年實現(xiàn)光伏發(fā)電用電側(cè)平價上網(wǎng)并盡早實現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)；清華大學能源互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新研究院報告顯示，我國光伏發(fā)電更大規(guī)模應用后，在2020年前后即可實現(xiàn)平價上網(wǎng)、不再需要補貼，此前已建成項目的補貼將在2022年至2025年間達到峰值，補貼金額在1000-1750億元之間。據(jù)統(tǒng)計，從2008年到2017年，國家共計為煤電脫硫脫硝補貼了超過1萬億元，平均每年的補貼都在1000億元左右。為了從根本是破解我國霧霾問題，兌現(xiàn)習近平總書記在巴黎氣候變化大會上作出的莊嚴承諾，實現(xiàn)我國溫室氣體減排目標，保障光伏產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展顯得尤為重要，國家完全有理由、有必要、也有能力支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所需的這部分補貼。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、讓光伏產(chǎn)業(yè)在市場化機制下發(fā)展，摒棄用指標壓制發(fā)展規(guī)模的管理思路；2、全面清理并減免光伏行業(yè)的相關(guān)稅費；3、通過市場化機制或者政策性措施解決光伏補貼資金問題。
光伏扶貧項目應適度集中化、規(guī)?；?/strong>
在《關(guān)于進一步提高光伏扶貧質(zhì)量的議案》中，劉漢元代表談到，在黨的十八大報告中，習近平總書記提出到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，并強調(diào)要讓任何一個地區(qū)、任何一個民族都不能落下。放眼中華民族五千年發(fā)展史，這是從未有過的空前偉大成就。在此背景下，加大精準扶貧力度，消除每一個絕對貧困人口，已成為中國共產(chǎn)黨、中國政府和全社會廣泛關(guān)注、關(guān)心的問題。作為我國最重要的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，光伏扶貧取得了十分顯著的扶貧效果，但在不斷向縱深推進過程中，種種問題也相繼暴露出來，直接影響到光伏扶貧質(zhì)量。
2014年10月，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實施光伏扶貧工程工作方案的通知》，計劃用6年時間在全國范圍內(nèi)組織實施光伏扶貧工程。自2015年在全國8省48縣啟動試點以來，光伏扶貧目前已擴大到全國16省471個國家級貧困縣，累計裝機規(guī)模近700萬千瓦，成為了產(chǎn)業(yè)脫貧的最有效途徑。通過實施光伏扶貧工程，已為全國150萬農(nóng)戶提供了精準扶貧服務(wù)，每年為每戶增收3000元以上，相當于每年提供了45億元的扶貧資金，成為各地精準扶貧最重要的措施。作為集綠色扶貧、造血扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧為一體的高效精準扶貧模式，光伏扶貧不僅讓貧困戶年年有經(jīng)濟來源，還能解決未來10年、20年甚至更長時期的經(jīng)濟發(fā)展問題，真正走出了一條產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)發(fā)展扶貧和清潔能源建設(shè)扶貧的嶄新路子，從根本上破解了長期困擾我國絕對貧困地區(qū)“久扶仍難脫貧”，甚至今年脫貧明年又返貧的重大問題。
但當前我國光伏扶貧項目存在較為零星、分散的問題，導致實施過程當中成本居高不下，運維管理過程中相對困難。同時，光伏扶貧工作中普遍存在重前端建設(shè)，輕后期運維，甚至運維缺位的問題。針對光伏扶貧項目，地方政策往往更注重建設(shè)資金層面，對前端建設(shè)、補貼都有相關(guān)說明，但對后期運維團隊、運維資金來源等鮮有顧及。再加上光伏電站運維市場本身也存在行業(yè)標準缺失、準入門檻模糊、人員資質(zhì)參差不齊、低價競爭等諸多問題，扶貧電站的后期運維不容樂觀。長此以往，發(fā)電收益將無法保證，扶貧效果必將大打折扣。
此外，光伏扶貧資金不足、融資難問題依然突出。2016年，國家發(fā)改委等五部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，對光伏扶貧項目的資金籌措方式作了相應說明。但在執(zhí)行過程中，無論是政府扶貧資金籌措，還是參與扶貧項目開發(fā)企業(yè)的融資都遭遇到很大困難。一方面，現(xiàn)有的國家扶貧基金已經(jīng)形成固定項目，想從既有項目手中騰挪資金劃給新項目，幾乎無法執(zhí)行。另一方面，根據(jù)國家能源局、國務(wù)院扶貧辦下發(fā)的《關(guān)于“十三五”光伏扶貧計劃編制有關(guān)事項的通知》，建設(shè)集中式光伏扶貧電站，政府應嚴格按照投資入股，按股分成的方式開展電站建設(shè)。電站投資結(jié)構(gòu)為20%的資本金、80%銀行貸款。資本金中，政府代表貧困戶出資6%-10%，剩下10%-14%由企業(yè)出資。但在實際操作過程中，普遍存在地方政府用商業(yè)光伏電站建設(shè)指標來換取扶貧項目出資的情況，即集中式扶貧電站投資成本全部由企業(yè)負擔，等同于把商業(yè)光伏電站的建設(shè)資格“明碼標價”，用政策要求商業(yè)光伏電站分利潤給扶貧事業(yè)，更有部分地方政府未出資，但要求享有電站一定比例股權(quán)的情況。事實上，這是將光伏扶貧工作的資金壓力全部轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)，增大了企業(yè)的資金負擔。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、大力發(fā)展適度集中化、規(guī)?；拇寮壏鲐氹娬荆?、加強對光伏扶貧項目建設(shè)質(zhì)量的把控，強化村級和戶用光伏扶貧電站的運維管理，保障貧困戶收益；3、加強對光伏扶貧的金融支持力度，及時到位政府應承擔的項目建設(shè)資金。