2024-03-06
來源：經(jīng)濟日報
記者：劉暢
回溯過往，為擴大光伏等可再生能源在國內(nèi)的規(guī)?；瘧?yīng)用，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在電價補貼機制的推動下，中國光伏行業(yè)迎來了發(fā)展的熱潮，裝機規(guī)模開始進入倍增的快車道。與此同時，我國可再生能源補貼拖欠問題十余年仍然未解。今年兩會，全國人大代表、全國工商聯(lián)副主席、通威集團董事局劉漢元主席針對穩(wěn)定可再生能源補貼政策，促進行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展提出了相關(guān)建議。
2022年3月24日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補貼自査工作的通知》，要求在全國范圍內(nèi)開展可再生能源發(fā)電補貼核查工作，進一步摸清可再生能源發(fā)電補貼底數(shù)，嚴厲打擊可再生能源發(fā)電騙補行為。在第一批合規(guī)項目清單公示后，有部分未納入清單項目被曝出要求退回收到的補貼。同時，2023年1月6日，在公示兩個多月后，國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)分別正式發(fā)布了《關(guān)于公布第一批可再生能源發(fā)電補貼合規(guī)項目清單的公告》，本次公布的合規(guī)項目數(shù)僅占比13.4%，絕大部分項目還未核查或結(jié)束核查。本次補貼核查應(yīng)是旨在厘清歷史舊賬，盡快解決拖欠問題。其中，全容量并網(wǎng)是本次核查的重點。但從行業(yè)發(fā)展的實際情況來看，全容量并網(wǎng)的具體定義來自2020年11月18日財政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進可再生能源發(fā)電補貼項目清單審核有關(guān)工作的通知》，明確了可再生能源發(fā)電項目全容量并網(wǎng)時間認定辦法。但在此之前，行業(yè)管理文件中并沒有針對全容量并網(wǎng)的明確定義及標準，而補貼項目大多集中在2020年之前，核查的認定標準與歷史狀況不對應(yīng)。
劉漢元代表表示，回溯歷史，為擴大光伏等可再生能源在國內(nèi)的規(guī)?；瘧?yīng)用，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，2013年7月15日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，從價格、財政補貼、稅收、項目管理和并網(wǎng)管理等多方面提出促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的舉措。同年8月，國家發(fā)改委根據(jù)國務(wù)院文件要求，發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，進一步完善了光伏發(fā)電項目價格政策，先后制定了三類資源區(qū)標桿上網(wǎng)電價（0.9元/千瓦時、0.98元/千瓦時、1元/千瓦時）和分布式光伏電量補貼標準（0.42元/千瓦時），建立了補貼資金向電網(wǎng)企業(yè)按季度預(yù)撥，電網(wǎng)企業(yè)按月轉(zhuǎn)付補貼發(fā)放機制。在電價補貼機制的推動下，中國光伏行業(yè)迎來了發(fā)展的熱潮，裝機規(guī)模開始進入倍增的快車道。
事實上，補貼資金來源于國家可再生能源發(fā)展基金，該基金依照《中華人民共和國可再生能源法》中相關(guān)規(guī)定設(shè)立，由全國范圍內(nèi)征收的可再生能源電價附加和財政年度預(yù)算內(nèi)安排的專項資金兩部分組成。但迄今為止，財政并未安排過專項資金。換言之，基金來源于全國人民電費里收取的可再生能源電價附加，用于加快可再生能源發(fā)展，是推動能源轉(zhuǎn)型所需要且應(yīng)當給與的政策性支持。補貼實際上變成了一個清晰的收支關(guān)系，取之于全社會，用之于全社會，只是大家習慣上把它說成了“補貼”，由此造成了外界的很多誤解和不理解。
隨著國內(nèi)可再生能源裝機規(guī)?？焖僭鲩L，補貼開始出現(xiàn)缺口，并且2016年后可再生能源電價附加征收標準再未調(diào)整，導(dǎo)致資金來源不足，補貼缺口逐漸擴大。據(jù)中國可再生能源學會風能專業(yè)委員會測算，截至2021年底，補貼拖欠累計約4000億元，預(yù)計2028年缺口達到峰值。依照《可再生能源法》，政府肩負著“收取”和“保障支付”雙重責任，但當補貼出現(xiàn)缺口時，財政并未安排專項資金予以補齊，是明顯的有法不依，法律的嚴肅性、權(quán)威性沒有得到應(yīng)有的維護和尊重。
劉漢元代表表示，可再生能源發(fā)電企業(yè)普遍為高負債規(guī)模、高資產(chǎn)負債率，政策波動將導(dǎo)致大量項目無法取得原計劃補貼，致使項目嚴重虧損，金融機構(gòu)對發(fā)電企業(yè)貸款批復(fù)的條件將不復(fù)存在，項目現(xiàn)金流不能覆蓋融資本息進而產(chǎn)生大量的金融債務(wù)違約，或引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。此外，政策反復(fù)導(dǎo)致項目已確認的補貼下調(diào)甚至取消，大量企業(yè)將出現(xiàn)大規(guī)模計提壞賬，造成資產(chǎn)減值。甚至一些已經(jīng)出售給國企的項目，民企還有保電價的連帶責任，進一步加重了民企負擔。原本因補貼拖欠導(dǎo)致的全產(chǎn)業(yè)鏈債務(wù)傳導(dǎo)將進一步放大，或?qū)⒊霈F(xiàn)大量企業(yè)破產(chǎn)倒閉，引起資本市場動蕩、影響企業(yè)投資信心。
為促進光伏、風電等可再生能源健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，劉漢元代表建議：
一是建議嚴格執(zhí)行《可再生能源法》，由國家財政安排專項資金，一次性解決歷史上拖欠的全部補貼。對于中國可再生能源產(chǎn)業(yè)在推動全球能源轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮的帶頭作用、示范效應(yīng)而言，對于推動我國發(fā)展方式實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，拉動經(jīng)濟增長、帶動出口、保障就業(yè)而言，這筆資金具有重要意義。
二是建議補貼核查的審核標準不能“一刀切”。要結(jié)合行業(yè)發(fā)展實際情況，按照老項目適用老辦法，新項目適用新辦法的原則，尊重歷史，全面、慎重制定判定標準。建議2020年以前的項目以首次并網(wǎng)時間核定上網(wǎng)電價，2020年之后的項目，充分考慮疫情不可抗力及供應(yīng)鏈等客觀影響，將全容量并網(wǎng)時間要求延后半年。
三是對于已納入補貼清單的項目，及時下發(fā)補貼資金。完善各級政府的信用考核考評機制，形成基本的政府誠信支付規(guī)則，不斷營造誠實守信的社會大環(huán)境。
